Розничные сети тиранят поставщиков, банкиры и страховщики вступают в картельные альянсы… Похоже, работы у руководителя Федеральной Антимонопольной службы Игоря Артемьева меньше не становиться.
В рыночные процессы Федеральная антимонопольная служба вмешивается все более активно. Особенно когда механизмов саморегуляции оказывается недостаточно. О буднях ФАС «Бизнес-журналу» рассказал глава ведомства Игорь АРТЕМЬЕВ.
— Вот уже несколько лет продолжается обсуждение многострадального закона о торговле. Когда его ждать и в каком виде?
— Работа над законопроектом идет уже третий год. Началась она с поручений президента и правительства, которые, в свою очередь, были вызваны обращением Министерства сельского хозяйства, где говорилось, что торговые сети широко применяют дискриминационную и недобросовестную практику в отношении сельхозпроизводителей. ФАС еще до получения этих поручений начала изучать рынок услуг розничной торговли. Уже тогда мы обнаружили 27 дискриминационных и недобросовестных практик в отношении поставщиков продукции со стороны сетей. Все эти практики условно можно разделить на три категории.
Первая — это всевозможные бонусы: за доступ в торговую сеть, за присутствие в торговых сетях в определенных местах, за открытие новых торговых точек и т. д.
Вторая категория связана со штрафами. Сами по себе они закреплены гражданским законодательством как санкция за нарушение поставщиками каких-либо условий договора. Однако в сетях эти штрафы принимали гипертрофированные размеры. Мы обращали внимание только на те штрафы и санкции, которые были очевидно несоразмерны предполагаемому нарушению условий договора. Мы считаем такую практику проявлением злоупотребления в виде навязывания невыгодных условий договора.
Третья категория содержит большую группу недобросовестных практик, касающихся условий взаимоотношения торговых сетей и поставщиков уже после того, как товар был поставлен. Речь идет о навязывании встречных услуг со стороны торговых сетей. Это услуги, связанные с рекламой, хранением, логистикой, изучением спроса, продвижением товара… Наша позиция заключается в том, что такие услуги обеспечивали и обеспечивают по сей день торговым сетям абсолютно безрисковую модель поведения. Бизнес по определению связан с рисками. А здесь получалось, что все возможные риски торговые сети перекладывали на поставщиков. Кроме того, маржинальная доходность сетей, по сути, гарантировалась поставщиком. Очень малое число поставщиков в состоянии вынести такое давление.
— Эта ситуация уникальна?
— Подобная практика характерна не только для России, но в мире такого рода перекосы жестко регулируют и пресекают суды, которые оценивают «игру в одни ворота» на предмет справедливости или несправедливости. К сожалению, мерами антимонопольного реагирования мы не можем повлиять на поведение ритейлеров. Несмотря на то что речь идет о злоупотреблении сетями своей рыночной властью. Пороги доминирования у нас универсальны, прописаны они для всех отраслей экономики. А торговля — сегмент рынка с низкой концентрацией. И эти пороги для нее слишком высоки. Между тем нарушения носят массовый характер. Потому-то и возникла необходимость в отраслевом законе о регулировании торговой деятельности.
Такой закон был разработан в МЭРТ — с учетом наших пожеланий, касающихся особенностей антимонопольного регулирования розничной торговли в стране. Но после смены правительства функции регулирования торговой деятельности были переданы из Минэкономразвития в Минпромторг, где решили подготовить свой вариант закона. К сожалению, пока в нем не учтены предложения и пожелания ФАС. На наш взгляд, в нынешнем виде законопроект Минпромторга не решит проблем, связанных с недискриминационным доступом поставщиков на рынок и устранением недобросовестной практики со стороны торговых сетей по отношению к поставщикам.
— Жалуются вам часто?
— В основном к нам поступали жалобы от поставщиков в отношении торговых сетей. Интересно, что жалоб от сетей практически не поступает. Даже несмотря на то, что власти отдельных регионов и городов не допускают их на локальные рынки. В целом жалобы демонстрируют: недобросовестная практика приобрела широкий размах, уровень требований сетей к поставщикам постоянно растет и принимает иногда совершенно неадекватные формы. Например, одна из сетей направила поставщикам письмо с требованием перечислять по каждой товарной группе до 30% от годового оборота в качестве бонуса, чтобы «сохранить отношения». Но это же колоссальные деньги! Напомню: антимонопольные штрафы за злоупотребление доминирующим положением не могут превышать 15% от оборота. При этом мы еще ни разу не применяли максимальную ставку.
Другой пример. Поставщик за товар на полтора миллиона рублей получил только половину, да еще и оказался должен три миллиона за якобы оказанные торговой сетью встречные услуги по «продвижению». Мы такие жалобы учитываем, но отреагировать в полной мере пока не можем.
— Почему?
— Законодательство нам не позволяет. Но как только будут приняты изменения, которые мы давно предлагаем вышестоящим органам, ФАС сразу же наведет порядок. В феврале 2009 года Правительство РФ внесло в Госдуму «второй антимонопольный пакет», который в числе прочего содержит законопроект об определении параметров и правил недискриминационного доступа к товарам и услугам, производимым субъектами естественных монополий.
— Не появятся ли в итоге неадекватные преференции?
— Ни о каких преференциях речь не идет! Компания, обладающая превалирующей рыночной силой, беззастенчиво этой силой и властью пользуется, выжимая деньги у поставщиков под разными предлогами. Это негативно сказывается на уровне цен, состоянии товаропроизводителей, темпах развития сельского хозяйства. Торговые сети растут в среднем на 14-15% в год, а сельское хозяйство — на 2-3%. И это несмотря на то, что есть национальный проект «Село», на который выделяются многомиллиардные субсидии. Потом эти субсидии перераспределяются среди торговых сетей через описанную выше практику.
Необходимая защита ни в коем случае не является ни государственной помощью, ни попыткой предоставить производителям преференции за счет розницы, но мы должны охранять законные интересы более слабых участников рынка. Это наш долг; мы его выполняли и будем выполнять дальше.
— В процессе обсуждения прежних версий закона о торговле много копий было сломано вокруг главного вопроса: кто и на каких основаниях будет выносить вердикт о том, что розничная сеть занимает в регионе «доминирующее положение»…
— Практика определения контролируемой компанией доли рынка, превышение которой позволяет говорить о доминировании, давно выработана в различных отраслях. Да и сама по себе норма, связанная с фиксацией предельной доли на товарных рынках, не нова. Она принята и в Водном, и в Лесном кодексе, и в законодательстве о рекламе, и в других отраслях. Это необходимо для того, чтобы сохранять конкуренцию.
Мы настаиваем: на локальном рынке розничной торговли контролируемая ритейлером доля не должна превышать 35%. Это значит, что при самых неблагоприятных обстоятельствах (с учетом слияний, поглощений и т. п.) должно остаться как минимум три игрока. Тогда и поставщики смогут выбирать, с кем работать. Да и сами торговые сети будут чувствовать себя в тонусе, останется стимул совершенствовать свои услуги. Норма в 35% благотворно скажется и на экономических показателях, поскольку вынудит торговые сети развиваться по всей стране, создавать торговые предприятия в соседних муниципальных районах, городских округах и субъектах Федерации.
— Кто из представителей рынка контактировал с вами в ходе работы над проектом закона о торговле?
— При ФАС России действует экспертный совет по развитию конкуренции в сфере торговли. В него входят представители ассоциаций, профессиональных участников торговой отрасли, потребительских организаций и отдельные участники рынка. Его функция как раз и заключается в том, чтобы мы советовались с игроками рынка, определяя, как нам лучше отрегулировать возникающие противоречия и устранить их источники. Мы обсуждаем методологические вопросы, связанные с определением ситуации на рынке, уточняем продуктовые и географические границы рынка… После того как на законодательном уровне удастся ограничить недобросовестную практику сетей, можно будет перейти к обсуждению «Кодекса наилучших практик», на который ФАС и территориальные управления службы смогут ориентироваться в своих решениях. Кстати, при ФАС продолжают формироваться отраслевые экспертные советы: только в центральном аппарате их уже 17.
— На протяжении последних лет ФАС «радовали» еще и банкиры со страховщиками…
— Для выявления противоречащих принципам конкуренции соглашений между банками и страховыми компаниями мы провели свое собственное исследование. И результаты его оказались, увы, неутешительными. Ограничительной деловой практикой (картельными и иными ограничивающими конкуренцию соглашениями) занимаются не менее шестидесяти банков и более семидесяти страховщиков. Выявленные нами признаки нарушений стали основанием для возбуждения восьмидесяти дел по всей России.
В ходе расследования мы установили, что в рамках соглашения между банком и страховщиком цена на страховой продукт обычно оказывается выше, чем на открытом рынке. К тому же сговоры приводят к навязыванию заемщикам страховых услуг на невыгодных условиях. Вот яркий пример. В 2007 году при заключении договора с банком «Авангард» по программам автокредитования клиентам предлагалось либо застраховать автомобиль только по риску «хищение», либо купить полис каско в партнерской компании «Авангард-Гарант». При этом, согласно правилам страхования «Авангард-Гаранта», страховым случаем не являлись события, произошедшие в связи с нарушением страхователем ПДД. Получалось: вы платите две с половиной тысячи долларов за страховку, а попав в аварию, выясняете, что не можете получить выплату в страховой компании, навязанной вам банком при выдаче кредита! Что не мешало, кстати, банку брать комиссию за эту агентскую услугу в размере от 10 до 60% от величины страховой премии по каждому договору.
Важно отметить, что мы не привлекаем к ответственности банки и страховщиков за наличие комиссии. Но во всех делах, которые мы рассматривали, она является одним из доказательств антиконкурентного соглашения — сговора, который приводит в том числе и к невыгодным для заемщиков последствиям.
Мы решили упорядочить взаимоотношения банков и страховых компаний, подготовив проект постановления о недопустимых соглашениях на этом рынке. И внесли этот проект в правительство. Документ четко описывает «неправильные», антиконкурентные соглашения, так что у банков просто не останется аргументов для создания списков аккредитованных страховщиков. Согласно законопроекту, банк не вправе оценивать страховщиков для сотрудничества, исходя из формальных требований — размера уставного капитала, страховых премий, собственных средств или резервов. Эти данные можно использовать лишь косвенно — при расчете относительных показателей, характеризующих финансовую устойчивость и платежеспособность страховой организации.
А сейчас вот модно создавать некие страховые пулы и союзы. Страховой рынок не может существовать без пулов, и в этом его отличие от рынка банковского. Сострахование, перестрахование — это основы страхового бизнеса, а страховые пулы — наиболее эффективная форма страхования. Разделение ответственности и максимальное снижение степени риска на одного страховщика дает эффект устойчивости при больших рисках. Такая конструкция надежна как для страховщиков, так и для страхователей. Поэтому антимонопольное законодательство многих стран содержит изъятия в отношении запрета такого рода соглашений.
Однако у нас в стране страховой пул нередко используется для раздела рынка и устранения с него конкурентов. Так, еще в 1996 году появились пулы, которые фактически выступали лоббистскими объединениями при определенных органах власти для получения преференций по страхованию принадлежащих государству помещений и ограничению допуска к бизнесу конкурентов.
Ярким примером из недавней нашей практики я считаю разбирательство в отношении сочинского пула. Семь крупнейших страховщиков: СОГАЗ, «Ингосстрах», «АльфаСтрахование», «Гефест», «РЕСО-Гарантия», «Росгосстрах» и страховая компания «Согласие» — заключили между собой договор о создании страхового пула в целях страхования имущественных интересов субъектов хозяйственной деятельности, участвующих в подготовке и проведении Олимпийских игр 2014 года. Затем председатель правления ОАО «СОГАЗ» Вадим Эдуардович Янов от имени всех участников пула направил письмо в правительство с просьбой отобрать на основе открытого конкурса наиболее устойчивые в финансовом отношении страховые компании из числа участников пула для организации комплексной страховой защиты всех этапов проекта «Сочи-2014». Таким образом, представители пула предложили ограничить число страховых организаций, допущенных к страхованию в проекте, только участниками созданного ими же объединения! В итоге 10 сентября 2008 года мы признали участников пула нарушившими п.3 ч.1 ст.11 ФЗ «О защите конкуренции» (раздел товарного рынка по составу продавцов и покупателей) и выдали им предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. Сейчас проводим расследование по определению меры административного наказания в отношении должностных лиц пула.
Нами подготовлен проект постановления правительства «Об утверждении общих исключений в отношении отдельных видов соглашений страховых организаций», который недавно прошел обсуждение на нашем экспертном совете по защите конкуренции на рынке финансовых услуг.
Другое новшество связано с разработкой минимальных стандартов страховых услуг. В первую очередь — для ОСАГО и автокаско. Одна из причин, потребовавших выработать такие стандарты для ОСАГО, — введение с 1 марта этого года системы прямого возмещения убытков и упрощенной процедуры оформления ДТП. Технически стандарты могут быть интегрированы в закон «Об организации страхового дела». Тема эта актуальна на нынешнем этапе для обязательных видов страхования, где тарифы утверждаются правительством, а граждане обязаны приобретать полисы. Страхователь должен знать, что он получает за свои деньги. Мы хотим, чтобы страховщики добросовестно конкурировали, а потребитель знал, что он покупает. Дело в отношении банка «Авангард» и страховщика «Авангард-Гарант», которое уже упоминалось, как раз и стало одной из причин, стимулировавших разработку стандарта услуги по страхованию автокаско.
Не могу не отметить, что, помимо автокаско и ОСАГО, актуальной остается разработка стандартов страхования в рамках исполнения госзаказа. В документе может быть прописан минимальный набор рисков, от которых получает защиту клиент, а также страховых случаев. Мы изучаем аналогичный опыт других стран и не исключаем, что и в России можно разработать стандарты для всех финансовых организаций, если такая концепция будет одобрена заинтересованными ведомствами.
Напомню: первая подобная попытка формализовать страховую услугу содержалась в стандартах по процедурам выдачи, рефинансирования и сопровождения ипотечных кредитов АИЖК. В августе прошлого года ФАС провела расследование в рамках антимонопольного дела в связи с заключением между АИЖК и 45 страховщиками соглашений о сотрудничестве при страховании имущественных и иных интересов заемщиков по программам ипотечного кредитования. Позже они воспользовались программой освобождения от административной ответственности, предусмотренной КоАП РФ. А в конце февраля этого года АИЖК представила в ФАС изменения в стандарты.
— На что ФАС готова закрыть глаза, учитывая фактор кризиса?
— ФАС не имеет права на
Сейчас мы плотно занимаемся вопросом расширения доступа кредитных организаций к бюджетным средствам с целью кредитования бизнеса. Отдельно рассматриваем механизмы стимулирования кредитования малого и среднего бизнеса. Сейчас это наиболее важная тема. Нужно включить конкурентные механизмы, чтобы и допуск кредитных организаций к аукционам, и сами механизмы их проведения, и условия, которые выставляются на этих аукционах для получения денежных средств банками, — чтобы все эти составляющие стимулировали получение денег предпринимателями.
Игорь Артемьев
Руководитель Федеральной антимонопольной службы (ФАС России)
Родился в 1961 году в Ленинграде. Имеет два высших образования, одно из них — юридическое. Автор 43 научных статей и изобретений, шести монографий по вопросам бюджета и экономики. Кандидат наук.
В политике с 1989 года. В 1992 году избран депутатом Ленсовета, председателем комиссии по экологии и городскому хозяйству.
С 1994 года — председатель комиссии по городскому хозяйству, председатель комитета по бюджету Законодательного Собрания Петербурга.
В 1996 году назначен первым вице-губернатором и председателем комитета финансов администрации Петербурга.
С 1999 года — руководитель Фонда экономических и политических исследований «ЭПИЦентр — Санкт-Петербург».
В декабре 1999 года стал депутатом Государственной Думы РФ третьего созыва. Заместитель председателя фракции «Яблоко», заместитель председателя комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам.
С 10 марта 2004 года — руководитель Федеральной антимонопольной службы.
Автор: Ольга Пугач
Источник: «Бизнес-журнал»
