13 апреля 2009 года вступили в силу изменения, внесенные в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту — КоАП РФ) 1 в части усиления ответственности, в том числе за недобросовестную эмиссию ценных бумаг. В связи с этим считаем своевременным рассмотреть понятие недобросовестной эмиссии ценных бумаг и понять, какие же нарушения законодательства признаются недобросовестной эмиссией и влекут наложение административного штрафа.
Понятие недобросовестной эмиссии
Для раскрытия существа нарушения, обозначенного как «недобросовестная эмиссия ценных бумаг», следует обратиться к Федеральному закону от 22.04.96 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (далее по тексту — ФЗ «О рынке ценных бумаг») , определяющему данное понятие.
Согласно ст. 26 указанного закона недобросовестной эмиссией признаются действия, нарушающие процедуру эмиссии и являющиеся основанием для:
- отказа регистрирующими органами в государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг;
- признания выпуска эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся;
- приостановления эмиссии эмиссионных ценных бумаг.
Основания для отказа в государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг указаны в ст. 21 ФЗ «О рынке ценных бумаг», основания для признания выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся — в ст. 26 ФЗ «О рынке ценных бумаг» и п. 4.1 Положения о порядке приостановления эмиссии и признания выпуска ценных бумаг несостоявшимся или недействительным, утвержденного постановлением ФКЦБ России от 31.12.97 № 45 (далее по тесту — Постановление № 45) , основания для приостановления эмиссии ценных бумаг — в ст. 26 ФЗ «О рынке ценных бумаг» и п. 2.1 Постановления № 45.
В случае выявления признаков недобросовестной эмиссии регистрирующий орган вправе принять одно из следующих решений: отказать в государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг; признать выпуск (дополнительный выпуск) эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся; приостановить эмиссию эмиссионных ценных бумаг.
Указанные меры являются основными мерами, направленными на недопущение недобросовестной эмиссии ценных бумаг или предотвращение ее последствий, установленных законодательством о рынке ценных бумаг. Применяются они на разных стадиях эмиссии: отказ в регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг — при представлении документов в регистрирующий орган для государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг; приостановление эмиссии и признание выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся — на любом этапе процедуры эмиссии ценных бумаг до даты государственной регистрации отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) этих ценных бумаг.
Какие же действия, нарушающие процедуру эмиссии ценных бумаг и приводящие к указанным в 26 ст. ФЗ «О рынке ценных бумаг» негативным последствиям, признаются недобросовестной эмиссией и могут повлечь наложение административного штрафа?
Согласно ст. 15.17 КоАП РФ нарушение эмитентом установленного федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативно-правовыми актами порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг влечет наложение административного штрафа.
В соответствии со ст. 2 ФЗ «О рынке ценных бумаг» эмиссия ценных бумаг представляет собой установленную законом последовательность действий эмитента по размещению эмиссионных ценных бумаг, т.е. их отчуждению первым владельцам путем заключения гражданско-правовых сделок.
Процедура эмиссии эмиссионных ценных бумаг включает ряд последовательных этапов (ст. 19 ФЗ «О рынке ценных бумаг»):
- принятие решения о размещении эмиссионных ценных бумаг;
- утверждение решения о выпуске (дополнительном выпуске) эмиссионных ценных бумаг;
- государственная регистрация выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг;
- размещение эмиссионных ценных бумаг;
- государственная регистрация отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг.
При учреждении акционерного общества или реорганизации юридических лиц, осуществляемой в форме слияния, разделения, выделения и преобразования, последовательность вышеуказанных этапов иная: размещение эмиссионных ценных бумаг производится до государственной регистрации их выпуска, а государственная регистрация отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг проходит одновременно с государственной регистрацией выпуска эмиссионных ценных бумаг. Таким образом, нарушение порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг, то есть последовательности этапов процедуры эмиссии ценных бумаг является основанием для признания эмиссии недобросовестной и влечет наложение административного штрафа.
Суммируя нормы действующего законодательства (ФЗ «О рынке ценных бумаг», Постановление № 45) , устанавливающие основания для отказа в государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, основания для признания выпуска эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся или приостановления эмиссии ценных бумаг, проанализировав судебную практику, можно выделить следующие действия (бездействие) , являющиеся нарушением порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг, которые можно признать недобросовестной эмиссией:
Непредставление или нарушение срока представления документов для государственной регистрации выпуска и отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг, которые регистрируются одновременно — наиболее часто встречающееся в практике нарушение порядка эмиссии ценных бумаг, которое выражается в неисполнении предусмотренной законом обязанности к установленному сроку представить документы для государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг (постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 15.05.08 по делу № А33-16469/07, ФАС Северо-Западного округа от 12.07.07 по делу № А56-1615/2007).
Следует отметить, что данное правонарушение не ведет к указанным в ст. 26 ФЗ «О рынке ценных бумаг» негативным последствиям, но образует состав административного правонарушения (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 16.01.06 по делу № А33-17963/05-Ф02-6769/05-С1).
Непредставление эмитентом в регистрирующий орган отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг в установленный срок после истечения срока размещения ценных бумаг.
В соответствии со ст. 26 ФЗ «О рынке ценных бумаг» и п. 4.1 Постановления № 45 указанное нарушение порядка эмиссии является основанием для признания выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся и образует состав административного правонарушения (постановление ФАС Уральского округа от 13.12.06 № Ф09-11042/06-С1, решение АС г. Москвы от 25.06.08 по делу № А40-9386/08-72-128).
Непредставление на основании запроса или уведомления регистрирующего органа о необходимости устранения нарушений всех документов, необходимых для государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, либо исправленных и/или дополненных документов.
Непредставление в установленный срок на основании запроса или уведомления регистрирующего органа о необходимости устранения нарушений всех документов, необходимых для государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг является нарушением порядка процедуры эмиссии, выражающимся в бездействии, ведет к отказу в государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг и образует состав административного правонарушения (постановления ФАС Уральского округа от 06.03.06 по делу № Ф09-1265/06-С1, ФАС Уральского округа от 16.01.06 по делу № А60-22068/05).
Размещение эмиссионных ценных бумаг до государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг.
Нарушение эмитентом требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, а именно ст. 19 ФЗ «О рынке ценных бумаг», которое в соответствии со ст. 21 ФЗ «О рынке ценных бумаг» является основанием для отказа, образует состав административного правонарушения (решение АС г. Москвы от 25.06.08 по делу № А40-9386/08-72-128, постановление ФАС Поволжского округа от 22.01.08 по делу № А55-9551/2007).
Ответственность за недобросовестную эмиссию.
Рассматривая ответственность, установленную российским законодательством за недобросовестную эмиссию ценных бумаг, необходимо отметить, что напрямую ответственность за недобросовестную эмиссию установлена только административным правом. Гражданским и уголовным правом установлена ответственность лишь за отдельные действия, являющиеся недобросовестной эмиссией, и то только при условии наступления определенных последствий.
1. Гражданско-правовая ответственность
В соответствии с общими положениями гражданского права основной и универсальной мерой гражданско-правовой ответственности, применение которой возможно за недобросовестную эмиссию, является возмещение убытков. Лицо, право которого нарушено, согласно ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, при этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб) , а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) . Более подробно порядок определения убытков разъяснен в постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 01.07.96 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».
Таким образом, в случае нарушения эмитентом прав при недобросовестной эмиссии лицо, право которого нарушено, вправе требовать полного возмещения причиненных ему убытков.
Помимо возмещения убытков, в соответствии с общими положениями гражданского права, возможно использование такой санкции, как взыскание процентов за пользование чужими средствами. Согласно ст. 395 ГК РФ за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица подлежат уплате проценты на сумму этих средств.
При анализе возможности применения ст. 15 и 395 ГК РФ необходимо учитывать, что ФЗ «О рынке ценных бумаг» содержит специальную норму, предусматривающую последствия признания выпуска ценных бумаг недействительным (несостоявшимся). В случае признания выпуска эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся или недействительным все ценные бумаги такого выпуска подлежат изъятию из обращения, а их владельцам осуществляется возврат средств, полученных эмитентом от размещения ценных бумаг. При этом все издержки, связанные с признанием выпуска эмиссионных ценных бумаг недействительным (несостоявшимся) и возвратом средств владельцам, относятся на счет эмитента (ст. 26 ФЗ «О рынке ценных бумаг»). Под издержками, очевидно, в данном случае следует понимать часть убытков в виде понесенных расходов2. В этом случае ФЗ «О рынке ценных бумаг» прямо не упоминает о праве на получение процентов и возмещение убытков (кроме издержек, связанных с возвратом средств). Таким образом, при соблюдении эмитентом последовательности действий, предусмотренной законодательством о ценных бумагах, в случае признания выпуска ценных бумаг недействительным (несостоявшимся) взыскание процентов за пользование чужими средствами и убытков (за исключением вышеуказанных издержек) неприменимо.
Такая позиция подтверждается постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 25.12.07 № 09АП-17361/2007-ГК по делу о взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами по ст. 395 ГК РФ, в котором суд указал, что «необходимость применения к эмитенту мер ответственности, предусмотренной статьей 395 Гражданского кодекса Российской Федерации, положениями статьи 26 Федерального закона „О рынке ценных бумаг“ не предусмотрена», и решение об отказе в удовлетворении исковых требований (взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами) было оставлено без изменения.
Рассматривая меры гражданско-правовой ответственности в сфере эмиссии ценных бумаг, следует обратить внимание на положения п. 3 ст. 835 ГК РФ, согласно которым в случае признания незаконными выпусков ценных бумаг граждане вправе требовать немедленного возврата суммы вклада, а также уплаты на нее процентов за пользование чужими денежными средствами и возмещения сверх суммы процентов всех причиненных убытков, если иное не установлено законом.
Вместе с тем в действующей на настоящий момент редакции положения данной нормы в практике фактически неприменимы. Это обусловлено следующим. Во-первых, в законодательстве помимо Гражданского кодекса РФ больше не используется категория «признание выпуска ценных бумаг незаконным». Согласно ФЗ «О рынке ценных бумаг» выпуск ценных бумаг может быть признан несостоявшимся или недействительным. Порядок признания выпуска ценных бумаг незаконным и основания такого признания в законодательстве не установлены. Во-вторых, формулировка п. 3 ст. 835 ГК РФ — диспозитивная и предусматривает право на возврат суммы вклада, а также возмещение процентов и убытков, если иное не установлено законом. Как уже отмечалось выше, ФЗ «О рынке ценных бумаг» предусмотрены несколько иные последствия признания выпуска ценных бумаг несостоявшимся или недействительным: изъятие ценных бумаг из обращения и возврат средств инвестирования, полученных эмитентом. При этом возникает вопрос о соотношении правовых категорий «незаконный выпуск ценных бумаг» и «несостоявшийся или недействительный выпуск ценных бумаг».
Таким образом, наблюдается несогласованность вышеуказанной нормы ГК РФ и законодательства о рынке ценных бумаг. Представляется целесообразным изменить формулировку ст. 835 ГК РФ, применив используемую в законодательстве о ценных бумагах категорию признания выпуска ценных бумаг несостоявшимся или недействительным. Это обеспечит единообразную судебную практику и более надежную защиту прав владельцев ценных бумаг3.
Срок давности
Общий срок исковой давности, установленный для привлечения к гражданско-правовой ответственности, — три года (ст. 196 ГК РФ).
2. Административная ответственность
Как отмечалось выше, КоАП РФ прямо предусмотрена ответственность за недобросовестную эмиссию ценных бумаг.
Согласно ст. 15.17 КоАП РФ нарушение эмитентом установленного федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц эмитента в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц — от пятисот тысяч до семисот тысяч рублей.
При этом, несмотря на то, что вышеуказанной статьей установлена ответственность именно за недобросовестную эмиссию ценных бумаг, характеристика состава административного правонарушения несколько отличается от понятия недобросовестной эмиссии ценных бумаг, закрепленного ФЗ «О рынке ценных бумаг». Как уже упоминалось выше, согласно ст. 26 ФЗ «О рынке ценных бумаг», определяющей понятие недобросовестной эмиссии, действия являются недобросовестной эмиссией, если они не только нарушают процедуру эмиссии, но и могут привести к указанным в данной норме негативным последствиям.
Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.17 КоАП РФ, не содержит в качестве условий наступления ответственности наличие негативных последствий (отказ регистрирующего органа в государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг, признание выпуска эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся или приостановление эмиссии эмиссионных ценных бумаг). Учитывая изложенное, нарушение эмитентом процедуры эмиссии ценных бумаг образует состав административного правонарушения даже при отсутствии негативных последствий, предусмотренных ст. 26 ФЗ «О рынке ценных бумаг»4.
К административной ответственности за недобросовестную эмиссию может быть привлечено как юридическое, так и должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (ст. 2.4 КоАП РФ) , допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц (п. 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.05 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в ред. постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 25.05.06 № 12 и от 11.11.08 № 23)).
Рассматривая административную ответственность за недобросовестную эмиссию ценных бумаг, нельзя не остановиться на возможности освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения. Согласно ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
Пунктами 18 и 18.1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.04 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (в ред. постановления Пленума ВАС РФ от 20.11.08 № 60) разъяснены следующие особенности применения ст. 2.9 КоАП РФ:
- при квалификации правонарушения в качестве малозначительного оцениваются конкретные обстоятельства его совершения;
- малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям;
- такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения;
- в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного не может быть отказано только на том основании, что в соответствующей статье особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий;
- квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях, при этом применение положений о малозначительности должно быть мотивировано.
Рассматриваются дела об административных правонарушениях от имени федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков (ФСФР России) и его территориальных органов руководителями и заместителями руководителей соответствующих органов (ст. 23.47 КоАП РФ).
Срок давности
Указанными выше изменениями в КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности (п. 1 ст. 4.5 КоАП РФ) за нарушение законодательства о рынке ценных бумаг, в том числе и за недобросовестную эмиссию ценных бумаг, был увеличен с двух месяцев со дня совершения административного правонарушения до одного года. Необходимо отметить, что при длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (п. 1 ст. 4.5 КоАП РФ).
При определении характера административного правонарушения суды руководствуются п. 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.05 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в ред. постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 25.05.06 № 12 и от 11.11.08 № 23) , в котором разъяснено, что «невыполнение предусмотренной … правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся». Таким образом, если нарушение эмитентом порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг выражается в невыполнении обязанности, установленной законодательством о рынке ценных бумаг, в определенный срок (например, непредставление документов для государственной регистрации выпуска акций в течение одного месяца с даты государственной регистрации акционерного общества, созданного путем учреждения (п.3.2.2 Стандартов эмиссии ценных бумаг) или путем реорганизации в форме слияния, разделения, выделения или преобразования (п.8.2.6 Стандартов эмиссии ценных бумаг)) , то такое нарушение не является длящимся. Изложенная позиция подтверждается постановлением Президиума ВАС РФ от 11.04.06 № 11589/05 по делу № А55-2881/05-39-29, в котором суд разъяснил, что «нарушение эмитентом порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг, выразившееся в непредставлении документов на государственную регистрацию выпуска акций, распределенных среди учредителей акционерного общества при его учреждении, в регистрирующий орган в течение 30 дней с даты государственной регистрации акционерного общества является оконченным правонарушением в момент истечения 30 дней и не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений. В связи с этим срок давности привлечения к административной ответственности следует исчислять с момента совершения административного правонарушения, а не с момента его обнаружения».
3. Уголовная ответственность
Уголовный кодекс Российской Федерации (далее — УК РФ) устанавливает ответственность за наиболее существенное нарушение процедуры эмиссии ценных бумаг — размещение ценных бумаг до их государственной регистрации. В соответствии со ст. 185 УК РФ размещение эмиссионных ценных бумаг, выпуск которых не прошел государственную регистрацию, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству (в данном случае ущерб, превышающий один миллион рублей) , наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет.
Объективную сторону данного правонарушения следует рассматривать в совокупности с нормами законодательства о ценных бумагах, то есть размещение эмиссионных ценных бумаг, выпуск которых не прошел государственную регистрацию, не может быть квалифицировано как преступление в случаях, описанных выше, когда в соответствии с законодательством о ценных бумагах размещение ценных бумаг осуществляется до их государственной регистрации (при учреждении или реорганизации акционерных обществ).
Обязательным элементом объективной стороны преступления является причинение крупного (превышающего один миллион рублей) ущерба гражданам, организациям или государству, а также причинная связь между деянием и наступившими последствиями. Потерпевшими могут быть как первые приобретатели ценных бумаг, размещенных с нарушением порядка, так и лица, приобретшие такие ценные бумаги на вторичном рынке.
Субъективная сторона преступления характеризуется виной в форме умысла (прямого или косвенного). Мотивы и цели для квалификации деяния как преступления значения не имеют.
Субъект преступления специальный. Размещение — это отчуждение ценных бумаг путем их реализации эмитентом или лицом, принявшим на себя обязанность разместить ценные бумаги от имени эмитента или от своего имени за счет и по поручению эмитента. Таким образом, субъектом преступления может быть только физическое лицо, уполномоченное в соответствии с законодательством на совершение соответствующих действий.
Срок давности
Срок давности для привлечения к ответственности по п. 1 ст. 185 УК РФ установлен два года со дня совершения преступления (согласно ст. 78 УК РФ).
Следует отметить, что в практике широко применяется лишь привлечение к административной ответственности, тогда как случаи привлечения к гражданско-правовой и уголовной ответственности за недобросовестную эмиссию ценных бумаг единичны. Это связано с тем, что состав правонарушения, предусмотренного ст. 15.17 КоАП РФ, является формальным, то есть для применения мер административной ответственности не имеет значения наступление каких-либо последствий, в отличие от рассмотренных норм гражданско-правовой и уголовной ответственности.
1 Изменения внесены Федеральным законом № 9-ФЗ от 09.02.09 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон „О рынке ценных бумаг“ в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг».
2 См: Синенко А. Ю. Эмиссия корпоративных ценных бумаг: правовое регулирование, теория и практика. Статут. 2002.
3 См: Синенко А. Ю. Указ. соч.
4 Постановление кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16.01.06 по делу № А33-17963/05-Ф02-6769/05-С1.
Cтатья опубликована в журнале «Акционерный вестник», № 6 (65) , июнь 2009 г
Авторы: Елена Андреева, заместитель руководителя отдела корпоративных ценных бумаг ООО «Профконсалт» .
Светлана Ипатова, заместитель руководителя отдела корпоративных ценных бумаг ООО «Профконсалт»
