Источник: журнал «Казенные учреждения: учет, отчетность, налогообложение» № 6 — 2012
Не секрет, что органы государственной власти и местного самоуправления используют механизм аутсорсинга (передают осуществление своих функций сторонним организациям). Более того, в некоторых нормативных документах предложено использовать аутсорсинг в целях оптимизации (сокращения) численности госслужащих. Считается, что аутсорсинг позволяет уменьшить расходы бюджета и выполнить функции эффективнее. Так ли это, спросим у эксперта.
Действительно ли передача госфункций на аутсорсинг дешевле, чем реализация их силами управ-ленческих структур? Ведь зарплата госслужащих невелика, а сторонние организации часто требуют за свои услуги немалые гонорары. К тому же системе государственного заказа, через которую реализуется аутсорсинг, далека от совершенства.
— По поводу дороговизны работы компании-аутсорсера можно высказать следующие соображения, которые прояснят картину.
Во-первых, тезис о дешевизне государственных служащих как трудового ресурса крайне спорен. В ряде субъектов РФ оплата труда госслужащих выше, чем средняя заработная плата по региону. Кроме того, нужно иметь в виду все «незарплатные» обязательства, которые возникают по отношению к госслужащему, а их немало — от добровольного медицинского страхования до специальных пенсионных выплат. Дороговизну государственных служащих признают и сами органы власти, вменяя реализацию отдельных своих функций более дешевым с точки зрения персонала государственным и муниципальным учреждениям. Этот процесс можно назвать протоаутсорсингом — используется тот же самый механизм передачи функции внешней организации, только, к сожалению, без явного контракта (его замещает государственное задание) , без конкурсности, без какого-либо внешнего анализа издержек.
Во-вторых, нельзя забывать о том, что у внешнего поставщика будет стимул повышать производительность труда и снижать количество персонала, задействованное для реализации переданной функции. При управлении государственными служащими этот стимул почти отсутствует. Это, кстати, присуще большинству стран мира и не так плохо, просто подобные «островки стабильности» не должны распространяться на всю деятельность исполнительной власти.
Указание на систему государственного и муниципального заказа как на слабое звено при внедрении аутсорсинга вполне оправданно. Заказываемые услуги (реализация «кусочков» функций и отдельных административных процессов — это в большинстве случаев именно услуга) часто сложны по своей структуре и механизмам реализации; они требуют четкой регламентации и стандартизации со стороны заказчика, а также четкого и своевременного планирования потребности в данных услугах. То есть орган-заказчик должен отчетливо представлять, что он передает на аутсорсинг, в каком количестве и какое качество хотел бы получить в итоге. Справедливости ради отмечу, что все эти вопросы нуждаются в ответах и при отсутствии всякого аутсорсинга. Я обозначу ситуацию так: если орган власти грамотно отработал процесс формирования, финансового обеспечения и контроля выполнения государственных заданий, то перейти к аутсорсингу тех же самых услуг (функций) не составит никакого труда.
Каковы границы аутсорсинга? Ведь не каждая государственная функция может быть передана. Прописан ли регламент в законодательстве?
— В концепции проведения административной реформы (действовала в 2005-2010 гг.) было прописано, что речь идет не об аутсорсинге функций, а об аутсорсинге административных процессов (т. е. отдельных «кусочков» в цепи реализации данных функций).
Такой оборот введен не потому, что целиком функцию нельзя передать за пределы системы исполнительной власти. Просто такая, полная передача представляет собой совершенно другой механизм, называемый не аутсорсингом, а дерегулированием. Передать функцию целиком в частный сектор — это значит просто перестать ее выполнять, доверив, регулирование какого-то процесса рынку. Здесь не нужен аутсорсинг, не нужен контракт, не нужен поиск исполнителя и управление отношениями с ним.
Резонен, собственно, более точный вопрос —, а какую часть функции (т. е. насколько большую цепочку административных процессов) можно передать на аутсорсинг. Наш опыт работы показывает, что довольно большую.
Например, в цепочке предоставления государственных услуг (в соответствии с Законом № 210-ФЗ1) прерогативой исключительно органа власти, госслужащего, является только принятие решения о результате оказания данной услуги (выдать паспорт или нет, выдать лицензию или нет, зарегистрировать права собственности или нет). Все остальное — это среда, которая может функционировать без госслужащих и без органа власти.
Приемом и обработкой входящих документов уже сейчас занимаются сотрудники многофункциональных центров оказания госуслуг (МФЦ) — они явно не госслужащие и даже не представители подведомственного конкретному органу учреждения (органов и услуг много, а учредитель у МФЦ один).
Экспертизой представленных документов и физических объектов (оборудования, образцов продукции, учебного процесса) тоже практически никогда не занимаются сотрудники органа власти.
Все это делают приглашенные на разных, крайне хаотически сложившихся, условиях. Данные функции могут осуществляться и в режиме аутсорсинга. Не могут быть переданы на аутсорсинг только те процессы, про которые в законодательстве прямым текстом сказано «исполняет государственный служащий».
Еще раз обращу внимание: формулировка должна быть не «сотрудник органа власти», а именно «государственный служащий».
Если мы будем говорить о тех функциях, которые исполняются сейчас государственными учреждениями социальной сферы (образования, культуры, здравоохранения, молодежной политики, социального обслуживания) , то, опять же, действует принцип «что разрешено передавать учреждениям, то можно передать и за пределы системы». Дело органа — организовать за бюджетные средства оказание услуг клиентам. Способ организации — это прерогатива самого органа власти, на то он этой властью и снабжен.
Можно ли считать аутсорсинг одним из механизмов государственно-частного партнерства? Какие еще механизмы ГЧП можно использовать для реализации госу¬дарственных функций (например, концессии) ?
— На этот вопрос ответить трудно… Если спор чисто методологический, то вступать в него не хочется — можно завязнуть на пустом месте. Позволю себе только одно высказывание. Все, что целиком может быть реализовано в рамках стандартной процедуры государственного заказа, к ГЧП относить нецелесообразно. Таким образом, подавляющее количество случаев аутсорсинга не следует относить к государственно-частному партнерству.
Но отдельные случаи, когда аутсорсинг может быть рентабелен для поставщика только в долгосрочном периоде (более 3-х лет) или когда речь идет о новой государственной функции, параметры которой не вполне уточнены, стандартной процедуры государственного заказа может и не хватить. В этом случае в мировой практике используются все формы ГЧП, легитимные в конкретной стране. Еще раз обращусь к уже упомянутому кейсу с многофункциональными центрами оказания госуслуг. В принципе создание сети МФЦ можно было осуществить хоть в режиме франчайзинга. Технология есть, состав услуг понятен, тарифы унифицированы — чем не готовый бизнес, который нужно просто реализовать на местах.
Автор: Владимир Елисеенко, научный сотрудник Центра региональных программ совершенствования государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ
Источник: журнал «Казенные учреждения: учет, отчетность, налогообложение» № 6 — 2012
