Источник: журнал «Казенные учреждения: учет, отчетность, налогообложение» № 10 — 2012
Правительством РФ предложен к рассмотрению проект федерального закона № 116783-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». Предлагается приблизить систему финконтроля к международным стандартам. Подробнее о грядущих изменениях рассказывает наш эксперт.
Насколько актуально сейчас принятие такого закона, и чем продиктована потребность в нем?
— В первую очередь, принятие комплексных поправок к Бюджетный кодекс РФ и КоАП РФ необходимо для установления закрытого перечня нарушений бюджетного законодательства, ответственности за каждое бюджетное правонарушение, четкой регламентации применения бюджетных мер принуждения. Сейчас этот список неполный, открытый, позволяет двойственно интерпретировать финансовые нарушения в одних и тех же эпизодах, при этом административная ответственность применяется только в трех случаях: нецеле¬вое использование бюджетных средств, нарушения сроков возврата бюджетных кредитов и платы (процентов) за них.
Во-вторых, назрела насущная необходимость в концептуальном разграничении полномочий по финансовому контролю по линии Счетная палата — Росфиннадзор — ГРБС. В условиях перехода к «программному бюджету» Счетная палата в своей деятельности «смещает» акцент в сторону проведения аудита эффективности, хотя контрольно-ревизионная деятельность также сохраняется.
Росфиннадзор является органом исполнительной власти, уполномоченным на рассмотрение дел об административных правонарушениях по результатам проверок соблюдения бюджетного законодательства, т. е. проводит последующий финансовый контроль.
Роль ГРБС, напротив, заключается в организации управления финансовыми рисками в целях упреждения нарушений и недочетов в своей системе, т. е. главным образом проводится предварительный и текущий финансовый контроль.
Кроме того, ГРБС должен проводить внутренний финансовый аудит в целях оценки надежности внутреннего финансового контроля, подтверждения полноты и достоверности бюджетной отчетности, оценки эффективности использования бюджетных средств и представления руководству рекомендаций по повышению эффективности бюджетных расходов. При этом ГРБС не наделен какими-либо полномочиями по привлечению к административной или уголовной ответственности. ГРБС не является органом финансового контроля.
Законопроект вводит понятия «внешнего» и «внутреннего» финансового контроля. Но разве раньше таких понятий не существовало?
— На самом деле понятия «внешнего» и «внутреннего» государственного (муниципального) финансового контроля введены Федеральным законом № 6-ФЗ1. Это совершенно понятно, поскольку Росфиннадзор (КРУ) и правительство в целом также являются объектами контроля контрольно-счетных органов в отношении отдельных вопросов, например, при проведении ими оценки эффективности предоставления налоговых льгот, оценки проектов бюджетов, результативности органов исполнительной власти, имеющих полномочия в финансово-бюджетной сфере, и т. д. Законопроект в этом вопросе гармонизирован с положениями Федерального закона № 6-ФЗ.
Финансовый контроль предлагается приблизить к принципам и стандартам, установленным Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ). Что мы получим в итоге этих «приближений»?
— Введена обязанность для главного администратора бюджетных средств по внедрению и развитию системы внутреннего финансового контроля и аудита в полном соответствии с принципами и рекомендациями международных организаций, в т. ч. ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ. По сути, речь идет о внедрении системы управления финансовыми рисками, на выходе получаем упреждение финансовых нарушений, последовательное повышение эффективности использования бюджетных средств. Это очень важный шаг, ведь у нас пока получается так, что в цивилизованном мире только мы живем по поговорке: пока гром не грянет, мужик не перекрестится. И в быту, и на работе пора ломать этот принцип, являющийся источником многих бед в нашем обществе. Законопроект в этом отношении — только фундамент большого здания. После его принятия предстоит много работы по нормативно-правовому и методическому обеспечению процесса внедрения систем внутреннего финконтроля и аудита, координационной работы.
Какими полномочиями будут наделяться органы внешнего и внутреннего финансового контроля?
— В рамках бюджетных правоотношений органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля обладают полномочиями:
• по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;
• экспертизе проектов законов (решений) о бюджете, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства, в т. ч. обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджета; анализу и мониторингу бюджетного процесса;
• контролю за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;
• контролю за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета.
Органы внутреннего фи¬нансового контроля обладают полномочиями:
• по контролю за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
• контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в т. ч. отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
Разработчики законопроекта предлагают увеличить штрафы за нецелевое использование бюджетных средств. Насколько эта мера оправдана и будет ли она иметь должное воздействие?
— Говорить об увеличении штрафа здесь не совсем корректно. К примеру, в случаях маленьких сумм нецелевого использования бюджетных средств он будет значительно меньше, а в случаях крупных сумм — больше.
Основное различие в штрафных санкциях за нецелевое использование бюджетных средств до и после законопроекта заключается в следующем. Сумма административного штрафа будет пропорциональна размеру ущерба в связи с нецелевым использованием средств, в то время как сейчас размер штрафа фиксирован фактически одной суммой (4000-5000 руб. — для физических лиц, 40 000-50 000 руб. — для юридических лиц). Это объясняется тем, что размер штрафа должен зависеть от существенности негативных последствий или упущенных возможностей для общества, понесенных в результате незаконных действий (бездействий) должностных лиц. Непонятно, почему сумма штрафа должна быть одинакова как за покупку железной швабры стоимостью в 1000 руб. по неправильному коду КОСГУ, так и за принятие несанкционированных решений по распределению бюджетных средств в объеме 1 млн руб. В первом случае на эти деньги ничего социально полезного не сделаешь, а во втором — на 1 млн руб. можно облагородить с десяток детских площадок.
Какие еще принципиально новые моменты появились в законопроекте?
— Детально прописан механизм реализации бюджетных мер принуждения за бюджетные нарушения, а также установлен их закрытый перечень:
• бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Фе-дерации другому бюджету бюджетной системы;
• бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы;
• бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
• приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) ;
• передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Бюджетные меры принуждения применяются только к тем бюджетным правона-рушениям, за которые административные наказания недостаточны, т. е. необходимо пресечь развитие «плохого» сценария, например, в случае продолжительного невозврата бюджетных кредитов.
Проработан очень важный момент в отношении муниципальных образований. Одни муниципалитеты структурно сложные, имеющие достаточные собственные финансовые ресурсы, другие совсем небольшие, фактически полностью дотационные. Поэтому в отношении них предусмотрена возможность осуществления и внешнего, и внутреннего финансового контроля только одним органом контроля, а в случае отсутствия специализированных контрольных органов соответствующие полномочия передаются депутатам.
Что, на ваш взгляд, осталось за рамками законопроекта и следовало бы в него внести?
— Конечно, это вопросы развития систем внутреннего контроля и аудита в государственных (муниципальных) органах, бюджетных и автономных учреждениях, определение роли финансовых органов и контрольных органов в координации систем внутреннего контроля и аудита. Внутренний контроль и аудит должны охватывать весь функционал государственных (муниципальных) организаций, а не только их финансово-хозяйственную деятельность. В результате внутренний контроль и аудит должен стать действенным инструментом эффективной реализации государственных (муниципальных) программ и заданий. Скорее всего, эти новации потребуют не только внесения изменений в Бюджетный кодекс, но и формирования отдельного законодательного акта.
Автор: Станислав Бычков, государственный советник Российской Федерации 3 класса
Источник: журнал «Казенные учреждения: учет, отчетность, налогообложение» № 10 — 2012
